浅谈评估咨询机构在老旧小区改造中的作用

《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出,要加快推进城市更新,改造提升老旧小区等存量片区功能,推进老旧楼宇改造。老旧小区改造逐步代替“十三五”内已基本完成的城镇棚户区改造,成为“十四五”城市更新的重要途径。


老旧小区改造相关政策


2015年12月中央城市工作会议提出加快老旧小区改造,真正实现政府、社会、市民对城市共治共管、共建共享。


2016年2月,中共中央、国务院《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》提出有序推进老旧住宅小区综合整治,加快配套基础设施建设,健全城市基层治理机制,实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。


2017年底,住建部在厦门、广州等15个城市启动了城镇老旧小区改造试点,并逐步形成了一批可复制可推广的经验。


2019年,国务院工作报告和常务会对城镇老旧小区改造工作作出部署,住建部等三部委出台《关于做好2019年老旧小区改造工作的通知》,全面推进城镇老旧小区改造工作。


2020年7月,国务院办公厅发布了《国务院办公厅关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》(国办发〔2020〕23号)(以下简称“指导意见”),明确老旧小区改造的指导思想是改善居民居住条件,推动构建“共建共治共享”的社区治理体系,并将改造内容分为基础类、完善类、提升类3类。另外提出到2022年,基本形成城镇老旧小区改造制度框架、政策体系和工作机制,到“十四五”期末,力争基本完成2000年年底前建成需改造城镇老旧小区改造任务。


2021年国务院政府工作报告再次强调加大城镇老旧小区改造力度,《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出完成2000年底前建成的21.9万个城镇老旧小区改造。


目前,住房和城乡建设部印发了两批城镇老旧小区改造可复制政策机制清单,供各地参考执行。各地也在密集出台配套政策,加速城镇老旧小区改造工作。


老旧小区改造的主要特点


城镇老旧小区是指城市或县城(城关镇)建成年代较早、失养失修失管、市政配套设施不完善、社区服务设施不健全、居民改造意愿强烈的住宅小区(含单栋住宅楼)。城镇老旧小区改造包括改善居住条件(硬件设施)和构建“纵向到底、横向到边、共建共治共享”的社区治理体系(软件管理)两大重要内容。通过老旧小区改造,实现美好环境与幸福生活共同缔造。相应的,老旧小区改造有以下几个主要特点:


1.老旧小区改造需要与片区改造相结合


老旧小区改造要求建立存量资源整合利用机制,合理拓展改造实施单元,推进相邻小区及周边地区联动改造,利用小区及周边存量土地建设各类环境及配套设施和公共服务设施,实现配套服务设施和社区公共空间共建共享。


老旧小区改造同时要求落实历史建筑保护修缮,保护历史文化街区,展现城市特色,延续历史文脉,以此开展的老旧小区片区式改造有利于避免“千城一面”。


另外,各老旧小区资源和收益情况各不相同,进行片区式改造有利于片区的资源整合和资金平衡,也有利于改造工作的顺利开展。


厦门已开始试点“老旧小区成片式改造”;山东也在积极探索大片区统筹平衡模式、跨片区组合平衡模式等老旧小区“4+N”改造方式,并获得人民日报正面报道,被住房和城乡建设部列为可复制政策机制予以推广。武汉等多地也在老旧小区改造行动计划中也明确提出,支持将有共同改造需求、距离较近的老旧小区统一规划设计,集中成片改造。


住房和城乡建设部发布的《城镇老旧小区改造可复制政策机制清单(第一批)》,将老旧小区集中连片改造和“整合利用小区内空地、荒地、拆除违法建设腾空土地及小区周边存量土地,用于建设各类配套设施和公共服务设施,增加公共活动空间”作为可复制的政策机制予以推广。


2.老旧小区改造涉及相关方众多


(1)政府方。老旧小区改造是一项系统工程,市区(县)级政府要做好顶层设计和统筹规划,街道要统筹建立协调议事机制,“街道吹哨,部门报到”,政府各部门在街道协调下分工合作,建立联席会议制度,共同破解老旧小区改造遇到的各种问题。


(2)社区和小区各方。社区居委会作为基层群众性自治组织,在街道的指导和帮助下,“上传下达”,开展组织协调工作。小区各方有业主委员会、业主代表、广大业主和租(住)户、物业服务单位等。


(3)关联单位。包括社会资本方、工程改造中的设计单位、施工单位、小区水电气等专业设施的经营单位、改造完毕后养老、托育等配套设施的运营单位等。


3.关系错综复杂,需要多方协调


老旧小区改造不仅仅是工程建设,更涉及基层社区治理。《指导意见》明确提出,以基层党建为引领,促进小区治理模式创新,推动社会治理和服务重心向基层下移,完善长效管理机制。为保障老旧小区改造工作顺利推进并达到预期目的,并维护老旧小区改造成果,需要建立一套协调议事机制,协调众多事宜,主要包括:政府层面协调小区改造与片区同步实施改造,协调水电气等专业经营单位同步实施改造;社区和业委会协调小区业主改造需求达成一致,协调小区公共空间利用可能引发的矛盾,协调改造中的拆除违建问题,协调加装电梯与低层业主的冲突,协调小区公共收益向社会资本让渡等;街道和社区协调政府部门参与改造工作,协调业委会和社会资本签订改造协议,并协调二者在改造期和运营期的关系。


目前老旧小区普遍没有建立业委会,需要先行召开业主大会成立业主委员会,代表小区全体业主参与协调议事,行使权力,包括代表业主共同确定改造方案,签订改造协议,监督改造,授权让渡小区公共收益,制定另行付费机制,制定居民公约,后期督促业主按约定付费等。


4.改造资金来源多样且对回报要求各不相同


(1)政府补助资金。中央、省、市各级政府补助资金用于保基本,重点用于基础类改造,不需要回报,但资金数量有限,需要市区(县)级政府积极争取。


(2)专业经营单位投资。根据相关规定,专业经营单位应当接收物业区域内的专业经营设施设备并承担其所属经营的管线和设施设备维修、养护责任。该部分投资不需要回报,但属于专款专用,但需要协调同步改造。


(3)居民出资。包括居民直接出资、使用住宅专项维修资金、让渡的小区公共收益等。其中住宅专项维修资金专项用于住宅共用部位、共用设施设备保修期满后的维修和更新、改造。很多地方支持小区居民提取住房公积金,用于加装电梯等自住住房改造。另外,鼓励居民通过捐资捐物、投工投劳等支持改造。小区公共收益应属于全体业主所有,包括小区地面停车位和充电桩收益、公共用房租赁经营收益、小区广告收益、快递柜等第三方进场经营缴纳的场地租赁费或进场费等收益。目前老旧小区的公共收益管理普遍较为混乱,并引发不少小区矛盾,亟需加强管理。目前来看,居民出资的意愿极低,且金额极为有限,需引导鼓励。除整个小区普遍使用的维修资金、让渡小区公共收益和捐资捐物和投工投劳外,个别居民的单独出资可归集并与社会资本同等对待,给予相应的回报。


(4)社会捐助。社会捐助主要包括原产权单位、公房单位、后期增设经营单位捐资投资等。该部分金额极小,可视同对全体业主的补助,不考虑回报。


(5)社会资本(包括借贷资金、专项债资金、PPP资金、第三方投资等)。社会资本为老旧小区改造资金缺口托底,是老旧小区工程改造能顺利实施的关键。老旧小区改造完成后需要能产生相应的收益回报社会资本。


老旧小区改造的现状和存在的主要问题


1.老旧小区改造现状


从全国看,在2018年试点后,2019年全面开工改造城镇老旧小区1.9万个,2020年新开工4.03万个,2021年计划新开工5.3万个。全国老旧小区改造进展逐步加快,实际开工数明显大于计划开工数,各地在加快改造项目审批、整合利用存量资源、吸引社会力量参与等方面进行了积极探索,形成了一批可复制可推广的经验做法和政策机制。今后几年都是老旧小区改造的高峰期。


2.存在的主要问题


从目前实施的情况来看,各地对老旧小区改造普遍存在以下问题:(1)缺乏统筹规划和顶层设计,未能在纵向全流程方面和横向片区改造及公共配套设施布局方面全局考虑;(2)仅作为一个政府投资的工程项目操作,未能有效调动政府各部门和业主参与,也未能有效探索建立议事协调机制和长效管理机制;(3)资金来源主要依靠各级政府补助,未能有效调动社会资本积极参与;(4)改造内容主要是水电路气等基础类设施改造,且没有充分调动专业经营单位参与改造,没有区分各种改造资金的投资范围和职责。根据相关规定,水、电、气等应由专业经营单位投资维护改造,但根据《中央财政城镇保障性安居工程专项资金管理办法》,政府补助资金主要用于小区内水电路气等配套基础设施改造,投资范围和职责混同。


评估咨询机构在老旧小区改造中的作用分析


老旧小区改造不仅仅是居住环境(硬件)的改造,更是基层社会治理能力(软件)的提升,是一项综合性的系统工程。评估咨询机构可充分利用自身专业优势,协助政府部门做好老旧小区改造相关咨询服务工作。


1.为政府部门从全局角度决策提供咨询


城镇老旧小区改造需要政府部门从全局角度做好制度设计和统筹安排,包括:(1)对接城市规划,统筹布局养老、托育等公共设施,协调同步建设;(2)委托设计单位,在城市规划框架内,在保留特色风貌和历史文化前提下,确定片区改造的建筑风格,并对改造主要子项目进行菜单式模块化设计,尽量统一子项目改造标准,便于统一采购和施工,降低成本;(3)协调专业经营单位对老旧小区水、电、气等进行基本情况摸底,对低于相关改造标准的专营设施,要求专业经营单位安排更新改造计划,同步实施改造;(4)协调规划部门,研究利用老旧小区空地和拆违腾退用地增设公共设施用房的可行性;(5)积极储备对接意向参与的社会资本方(包括意向改造、意向出资、意向运营等),签订框架协议;(6)安排各街道摸底老旧小区基本情况,调查改造需求、改造意愿等,结合相关政策,拟定改造计划;(7)统筹安排使用中央、省市区老旧小区改造补助资金;(8)出台支持政策,鼓励社会资本规模化经营。评估咨询机构可为政府决策提供咨询服务。


2.进行项目资金平衡测算,协助确定改造方案


老旧小区改造坚持居民自愿,鼓励居民参与改造,但不搞“一刀切”,量力而行。但若仅依靠各级财政补助资金进行基础类设施改造,显然难以达到改造的初衷,还是需要充分调动社会资本支持和参与,借助社会资本共同合理制定改造方案。但社会资本追求投资回报,需要咨询机构根据各种设定的改造内容和可能的收益试算资金平衡情况,并与街道、社区和业委会反复沟通,共同确定最终的改造内容。资金平衡测算需关注和测算的内容主要包括:设定的改造内容、估算总投资、各方出资构成和社会资本投资金额、预期收入(包括业主让渡的公共收益、配套设施出租收入、协商增加的物业管理费或另行付费等收入,不包括水、电、气等专营单位收入)、预期成本费用、相关税费优惠政策、各年收益、社会资本收益率和确定社会资本运营收益年限等。


在资金平衡测算过程中,尽量说服各方从经济耐用角度出发进行改造,压实投资额,从改造效果、居住环境改善和住房保值增值角度尽量说服业主让渡公共收益并适当付费,尽力促成各方达成一致意见。


资金平衡测算结果是能否引入社会资本的关键,也涉及小区业主的切身利益,必须客观公正,取值合理,否则会为后期运营埋下隐患。


结语


老旧小区改造工作需要全过程咨询服务,对咨询服务的需求超越了评估机构的传统业务范围,这就要求咨询机构和咨询人员站在全局全过程的角度思考问题,并综合运用评估、工程、财税等专业知识,创造性的解决问题。全过程咨询服务是市场的需求,也是咨询服务业的发展趋势,国家发改委也在发文大力推进全过程咨询服务,咨询机构和咨询人员要主动顺应市场变化,提高自身综合实力,在提供优质服务的同时实现自身的价值。


文章分类: 专业成果
分享到:

做最值得信赖的价值发现者、测量者和管理者

——————————————————————————————————————