解读：加强和完善地方政府专项债券管理国务院政策例行吹风会

国务院新闻办公室于2021年12月16日下午3时举行政策例行吹风会，财政部副部长许宏才、预算司负责人兼政府债务研究和评估中心主任宋其超出席吹风会，介绍加强和完善地方政府专项债券管理有关情况，主要介绍了以下几个方面：

1.2021年地方政府专项债券发行情况

2021年，全国人大批准安排新增地方政府专项债券的额度是3.65万亿元。截至12月15日，新增专项债券发行3.42万亿元，占已下达额度的97%，全年发行工作基本完成。

从资金投向看，全部用于党中央、国务院确定的重点领域，其中约五成投向交通基础设施、市政和产业园区基础设施领域；约三成投向保障性安居工程以及卫生健康、教育、养老、文化旅游等社会事业；约两成投向农林水利、能源、城乡冷链物流等，对带动扩大有效投资、保持经济平稳运行发挥了重要作用。

考虑到2021年一季度经济呈现稳定恢复态势，国内生产总值和基建投资增速均保持在较高水平，同时去年专项债券发行规模较大，政策效应今年仍会持续释放，按照有关要求，今年初专项债券实行常态化管理，要求地方合理把握发行节奏，有效避免债券资金闲置。下半年以来，结合宏观经济形势变化，财政部及时实施政策预调微调，推动地方加快发行使用进度，8月以来发行进度明显加快，每月发行规模均超过5000亿元。

2.2022年地方政府专项债券发行计划

近期财政部已向各地提前下达了2022年新增专项债务限额1.46万亿元。这次提前下达在额度分配上没有搞“一刀切”，而是充分考虑了各地项目资金的需求和施工条件，项目资金需求多、施工条件好的地方多分，反之则适当少分。

12月14日财政部会同发展改革委专门召开了视频会议，要求地方重点做好以下工作：

一是抓紧分配。原则上省级政府年底前要将提前下达的额度全部分配到市县，额度分配要与市县明年一季度可实施项目的情况相匹配，要与审核确认的项目相对应，具备实施条件项目多的地方适当多分。

二是适当集中。额度要向中央和省级重点项目多的省市倾斜，坚决不“撒胡椒面”。

三是注意防范风险。额度要重点向债务风险较低的地区倾斜。在严格落实风险防范措施的前提下，综合考虑高风险地区的风险情况合理安排额度。

四是强化约束。具备条件的地方，及时将提前下达的专项债券收支纳入年初预算，强化预算约束。

3.2022年专项债券支持重点领域有哪些？

2022年专项债券支持的重点方向，主要体现在三个聚焦：

第一，要聚焦短板领域。按照党中央、国务院决策部署，专项债券要聚焦经济社会发展的短板领域，重点支持经济社会效益明显、带动效应强的重大项目。

第二，要聚焦重点方向。近期财政部会同国家发改委印发了申报2022年新增专项债券项目资金需求的通知，明确了2022年专项债券重点用于9个大的方向：一是交通基础设施，二是能源，三是农林水利，四是生态环保，五是社会事业，六是城乡冷链等物流基础设施，七是市政和产业园区基础设施，八是国家重大战略项目，九是保障性安居工程。

第三，要聚焦重点项目。在聚焦九大重点支持方向的同时，要求地方储备项目应当属于经济社会效益明显、群众期盼、早晚要干的实体政府投资项目。同时，要优先支持纳入国家“十四五”规划《纲要》的项目，以及纳入国家重大区域发展战略的重点项目，积极发挥专项债券对重大规划和战略的支撑作用。此外，还要加大对水利、城市管网建设等重大项目的支持力度。

4.财政部对部分专项债券资金在使用过程中存在资金闲置、使用效率低、投向不合规等问题如何监管？

财政部将进一步加强专项债券资金使用管理和监督：

一是加强投向管理。财政部会同发展改革委加强专项债券投向领域的负面清单管理。明确负面清单，在全国范围内严禁将专项债券用于各类楼堂馆所，形象工程、政绩工程，以及各类非公益性资本支出项目，在高风险地区，债务风险指标相对高的地区，明确不得将专项债券用于非必需的建设项目。负面清单在具体的项目储备和审核以及发行使用各个环节，都要严格执行。

二是强化日常监督。对专项债券项目实行穿透式监测，准备2022年1月1日开始做，及时掌握资金使用、项目建设进度、运营管理等情况，发现问题及时纠正，做到防患于未然。今年针对部分债务沉重地区违规兴建楼堂馆所问题，开展了专项核查，组织财政部各地监管局，以债务风险较高地区为重点，对全国57个市和72个县开展专项核查，对核查发现的问题，要求各地认真整改。同时，还会组织监管局持续开展常态化核查，对发现的违规问题，采取处理处罚措施，强化违规行为约束。

三是建立处罚机制。除了按照相关法律法规对违规行为进行处罚外，还建立了一套处理处罚机制，通过扣减新增限额、暂停发行使用、收回闲置资金、通报负面典型等一些办法措施，提高违法违规成本，强化对违法违规行为的硬性约束。此外，还要落实专项债券项目资金绩效管理，中央要求积极财政政策要提升效能，我们把专项债券项目资金的绩效管理作为一个重要内容，已经印发了专项债券项目资金绩效管理办法，通过全生命周期绩效管理，推动主管部门和项目单位加强管理。

5.财政部将如何化解地方债务的违约风险？

国际上通行的债务指标有两个：

一个是从全国汇总来看，主要是负债率指标，即政府债务余额占GDP的比重，这是衡量总的政府债务水平的；

还有一个是地方政府债务指标。由于不同地区之间经济发展不平衡，为了保证地区基本公共服务均等化，中央政府会对地方实施转移支付。受财政体制、转移支付等因素影响，各个地方衡量债务水平的指标不能用债务余额除以GDP，而必须跟综合财力相比，这个一般称之为债务率。

截至2020年末，地方政府债务余额25.66万亿元，控制在全国人大批准的限额28.81万亿元之内，加上纳入预算管理的中央政府债务余额20.89万亿元，全国政府债务余额是46.55万亿元，按照国家统计局公布的2020年GDP数据101.6万亿元计算，衡量整个政府债务水平的负债率指标是45.8%，低于国际通行的60%警戒线，也低于主要市场经济国家和新兴市场国家水平，风险总体可控。

地方政府债务率就是债务余额除以综合财力，综合财力包括一般公共预算和政府性基金预算的本级收入、中央转移支付等。这样算下来，2020年末地方政府债务率是93.6%，总体来说不高。国际上通行的标准在100%到120%之间。总体来看，中国地方政府的债务率是不高的。

债务相关指标的水平总体不高，但是局部地区的风险不容忽视，还存在隐性债务问题，财政部也在积极采取措施防范和化解。

财政部高度重视地方政府债务风险问题，至于是不是拿中央债务来置换地方债务，这个问题要审慎研究，有些国家做过这样的事情，效果并不好，目前没有这样的安排。

6.发挥专项债券对投资的拉动作用

支持符合条件的专项债券项目进行市场化配套融资，专项债券项目收入偿还专项债券本息以后，仍有剩余专项收入的，可以向金融机构申请市场化融资。

允许将专项债券用作符合条件的重大项目资本金，用作资本金的领域从最初的4个扩展到目前的10个，包括铁路、收费公路、干线机场、内河航点枢纽和港口、城市停车场、天然气管网和储气设施、城乡电网、水利、城镇污水垃圾处理以及供水。2021年以来，各地有超过1700亿元专项债券资金用作项目资本金，有力发挥了政府投资的撬动作用。